我国地质资料管理行政法规建设进展及改进措施

张 惠

（中国地质图书馆）

摘要：文章总结了我国地质资料管理行政法规发展进程、体系建设现状，分析了在应用实践中存在的问题，并就如何完善相关法律法规提出了相关建议和具体的改进措施。

关键词：地质资料 行政法规 改进措施

地质资料是地质工作者认识地球所取得的重要知识性财富，也是地质工作服务社会的重要基础信息和主要载体，做好其管理与服务工作是国土资源行政管理的重要内容，对于提升地质工作服务经济社会发展的能力具有重要意义。因此，国家高度重视地质资料行政立法工作。自建国开始国家就出台了《地质资料管理办法》，并于2002年出台了《地质资料管理条例》（以下简称《条例》），国土资源部以部长令的形式出台了《地质资料管理条例实施办法》（以下简称“实施办法”），还印发了《加强地质资料社会化服务的若干规定》、《实物地质资料管理办法》、《关于加强地质资料汇交管理的通知》等规章制度，各省出台了地方法规和规章，初步形成了较为完善的行政法规体系。这些为高效的地质资料服务提供了重要基础性依据，也为地质资料主管部门和相关部门在地质资料汇交、保管和利用等方面工作，提供了法律法规保障与依据,实现了地质资料管理的制度化与法制化。但是，随着国民经济和经济社会的可持续发展，地质资料管理面临的外部环境以及地质资料服务需求都发生了重大的变化。这些新形势、新情况决定了我们有必要对我国地质资料管理的法律法规体系进行研究，查找存在不足，为进一步完善行政法规体系和制度提供支撑。

1我国地质资料管理行政法规发展进程

我国以往的地质资料管理是在计划经济时期内逐渐形成的高度集中的计划管理制度。该制度与当时生产关系相一致，是为适应当时生产力发展的需要而建立的，有一定的客观必然性。几十年来，传统地质资料管理工作在一定时期发挥了重要作用，为经济社会发展提供了基础保障。随着经济发展、生产力水平不断提高及地质勘查管理体制和运行机制不断改革，计划经济向社会主义市场过渡期，地质资料管理制度不断更新、提升，逐步适应新形势变化与发展的需要。新中国成立以来地质资料管理工作与地质勘查法规体制的变化大体上可归结成三个阶段。

1.1 起步与发展形成阶段(1952～1963年)

建国初期，我国对地质资料管理实行行政与多重事业职能一体化的模式。为了迅速满足大规模经济建设的需要，保证全国地质资料的统一管理，1952年成立了地质部地质资料司，其总任务之一就是收集管理全国各种地质矿产资料。1953年地质部颁发了《地质勘查报告汇交暂行办法（草案）》。1955年6月地质部地质资料司改为全国地质资料局，是统一管理全国各种地质资料的国家机关。1963年5月，国务院批准颁发《全国地质资料汇交办法》，地质资料管理工作上升为国家管理层面，标志着地质资料管理纳入了国家法制体系。

1.2 动荡、恢复发展阶段(1964～2001年）

这期间，地质工作经历了动荡和后期的调整阶段，具有高度的计划特征，这个阶段地质部撤销，全国地质资料管理机构和职能属于国家计划革命部门。1979年，全国地质资料馆改为全国地质资料局，为地质部的直属局。至此，全国地质资料管理工作步入恢复和发展阶段，这期间职能和机构不断拓展，国家出台了一系列的地质原本档案立卷归档标准规范，地质档案实行全行业业务统一管理。

1986年，我国第一部《矿产资源法》出台，“规定了勘查成果资料及开发利用资料统一汇交”的法律制度。为配合《矿产资源法》的颁布实施，1988年，国务院重新批准发布了《全国地质资料汇交管理办法》，并逐步建立了《地质资料有偿使用办法》等配套法规。

此时期，地质资料行政管理工作与业务指导由馆藏机构行政部门逐步过渡。从1998年开始，原地矿部的行政管理职能划入国土资源部，即地质资料汇交管理由国土资源部储量司承担。2001年12月，全国地质资料馆及实物地质资料中心等单位划转中国地质调查局。

1.3 发展提高阶段（2002年～ ）

2002年，国务院对《全国地质资料汇交办法》进行了重大改革，新发布了《地质资料管理条例》，扩大了汇交内容，首次将原始地质资料和实物地质资料纳入汇交管理范畴；加大了地质资料管理的执法力度，明确了相关法律责任；将“统一汇交、公开利用、权益保障”作为地质资料管理的三项基本制度，贯穿于整个地质资料的管理过程中，为依法管理地质资料的汇交、利用和保护提供了坚实的法律基础。

2 我国地质资料行政法规体系建设情况

随着形势的发展和地质资料管理体制改革的不断完善，我国地质资料管理制度经历了从部门规范性文件到国务院法规的演变，从资料收集到资料汇交并服务的发展过程，基本形成了一套适合资料管理要求的管理体系。目前，已基本形成由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等组成的地质资料管理法律法规体系（表1）。

2.1 法律

法律是指我国最高权力机关全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，立法通过后，由国家主席签署主席令予以公布的规范文件。与地质资料管理有关的上位法主要有矿产资源法、档案法、保密法、测绘法，这些对地质资料管理提供法理依据和管理依据，是地质资料行政管理的本源。如矿产资源法规定，矿产资源国家所有，这就决定了反映矿产资源本质的地质资料同样是国家所有的，否则矿产资源所有权无从知晓，更无从反映，正是基于此世界所有国家均要求地质资料依法汇交。

2.2 行政法规

行政法规是由国务院制定的，通过后由国务院总理签署国务院令公布。这些法规也具有全国通用性，是对法律的补充，在成熟的情况下会被补充进法律，其地位仅次于法律。法规多称为条例，也可以是全国性法律的实施细则。地质资料行政法规主要有矿产资源法实施细则、地质资料管理条例，全国测绘资料和测绘档案管理规定等，其核心是《地质资料管理条例》，它提出“统一汇交、公开利用、权益保障”三大基本制度，明确了地质资料汇交、保管、服务的基本要求，明确了地质资料汇交与管理的主体，具有里程碑意义。

2.3 国家部门规章

制定者是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，这些规章仅在本部门的权限范围内有效。地质资料管理的国家部门规章主要有条例实施办法、各类矿产地质资料和海洋地质资料管理、地质涉密清理、地质资料社会化服务、地质资料数字化、地质资料服务产品开发等方面的规章制度，其中条例实施办法最为重要，以国土资源部部长令发布是条例的补充，其他规章是对条例执行过程遇到新情况新问题的补充与细化，更便于操作。

表1 地质资料法规体系建设情况

2.4 地方性法规及部门规章

制定者是各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，相当于是各地方的最高权力机构。地方性法规大部分称作条例，有的为法律在地方的实施细则，部分为具有法规属性的文件，如决议、决定等。作为地方法规的有效补充，各省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定了系列的部门规章，仅在本行政区域内有效，且不能与国家相关法律法规相冲突。根据相关法律要求，全国31个省（区、市）人大、人大常委会制定本行政区地质资料管理地方性法规，名称大同小异，省区市人民政府相应地制定地方性规章，如山东、陕西、江苏、河南、重庆等省（区、市）结合本地实际情况制定了《条例》实施细则或办法。

2.5 规范性文件

规范文件是对法律法规的补充，法律效力最低，但对规范地质资料管理有重要作用，可操作性强。如上海市对照《条例》精神对地质资料的汇交、保管、保护和利用等各个环节进行全面梳理，重新编制了《上海市地质资料馆汇编》；江苏省、重庆市制定了整套涵盖地质资料管理全过程的规章制度；广东省建立了地质资料汇交承诺制，把事后监督改为事前监督，取得明显效果；天津市建立和规范了保护期内地质资料的利用和管理程序。

3 地质资料行政法规实施取得的效果与存在问题

3.1 实践效果

3.1.1 地质资料管理与服务能力显著提升

建立了监管平台，提升了地质资料汇交率。地质资料信息集群化共享服务平台建设不断推进。地质资料电子阅览室建设成效显著。油气和海洋地质资料委托保管工作基本完成，通过油气等地质资料委托保管工作。全面启动了全国重要地质钻孔数据库建设工作。推进了地质资料管理信息系统建设，提高了地质资料管理水平和工作效率。

3.1.2 地质资料积累日益丰富，地质资料汇交量大幅增长

馆藏量进一步丰富充实（图1）。2013年全国地质资料管理与服务情况通报显示，2013年全国共汇交成果地质资料17389种（图2）。截至2013年11月底，部、省两级地质资料馆藏机构的地质资料总量共44.3万种，较2012年增长5%。原始地质资料汇交也全面开展。部实物中心共采集矿产地质、区域地质调查等实物地质资料69种，基本完成全国10个“金钉子”系列标本和柱状样品采集工作，共保管483个钻孔的23.55万米岩心、40137件薄片等。受托单位2013年共接收19.19万种原始地质资料，9.03万米岩心、85.52万袋岩屑等实物地质资料。

 

图1 2003～2013年地质资料馆藏量、汇交、服务情况

 

图2 全国成果地质资料汇交量与到馆服务人次变化

3.1.3 地质资料社会化服务水平显著提高

部、省两级地质资料馆藏机构主动调研，掌握需求，积极为“双保工程”服务工作。2013年全国各级地质资料馆藏机构的网站点击量达到185.73万次，其中全国馆网站点击量60.82万次，实物中心网站点击量2.67万次，广西、河北、上海、山东、湖南、安徽、四川等省（区、市）网站点击量超过4万次。全国到馆服务人次分别在2009年及2011年之后出现拐点，由2008年的48693人次下降到2013年的21985人次，下降了55%（图2）。这说明近几年来随着信息技术的发展，2006年《成果地质资料电子文件汇交格式要求》的实施，数字化进程的加快，网络服务呈主流服务形式。

3.1.4 全国地质资料管理与服务体系已初步构建

我国已建成了由国家、省、市、县地质资料行政主管部门组成的地质资料行政管理体系，由全国地质资料馆、各省（区、市）地质资料馆藏机构组成的地质资料馆藏体系，地质资料管理与服务体系初步建成。

3.2 存在问题与不足

3.2.1 成果、原始及实物地质资料没有实现统一管理

《条例》将我国地质资料分为成果地质资料、原始地质资料和实物地质资料三大类。主要对成果地质资料的汇交、接收、保管与服务进行了明确的规定，而对原始地质资料和实物地质资料的管理与服务工作仅进行了原则性的描述，不能实现三大类资料的统一汇交、统一服务、统一标准保管。

3.2.2 地质资料汇交存在问题

地质资料汇交管理是地质资料管理工作的源头，是地质资料服务社会的基础。在地质资料汇交管理工作中，存在缺少可量化的汇交标准，汇交手续繁琐、增加了汇交人的负担、汇交人享受的权利与义务不对等，汇交激励约束机制不健全等问题。

3.2.3 地质资料社会化服务存在问题

我国加强地质资料管理的重要目的之一就是社会化服务。这也是地质资料部门生存与发展的核心业务。我国在地质资料社会化服务方面取得了一些成绩，但还存在服务信息化能力不足、服务的标准不统一、地质资料开发服务能力较弱等问题。

3.2.4 地质资料馆藏机构建设存在不足

多年来，我国地质资料馆藏机构建设在落实《地质资料管理条例实施办法》（国土资源部〔2003〕16号）第十八、十九条的过程中，不断加强业务基础建设，提高了地质资料保管和利用水平，促进了馆藏机构发展。随着经济社会发展对地质资料公共服务的需求增加，迫切需要加强馆藏基础设施建设，进一步完善馆藏机构基础设施、培养人才、加大经费支持，并推进地质资料管理职能向市、县级延伸。

3.2.5 地质资料信息化建设存在问题

信息化是充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高经济增长质量，推动经济社会发展转型的历史进程。但我国地质资料信息化还存在不足，主要有地质资料数据资源积累不足，信息化网络、标准体系建设需进一步完善，地质资料网络服务能力较弱，数字地质资料馆刚刚起步，各馆藏机构之间的互联互通还没有实现，公共服务信息产品开发仍不足等问题。

4 改进措施

第一、修订《条例》附录，推进三大类地质资料一体化管理。统一三大类地质资料的汇交流程，建立统一的目录数据库，推进三大类资料的一站式协同服务。

第二、修订《条例》汇交要求，加强地质资料汇交管理。要制订统一、明确、细化的地质资料汇交要求和验收标准；建立激励约束机制，鼓励汇交；建立部门联动机制，促进工程地质资料汇交。

第三、增加地质资料社会化服务条款。以用户需求为中心，建立统一的服务标准；开发系列地质资料服务产品，开展专题服务；拓展地质资料社会化服务方式，提升信息化服务能力；开展地质资料商业性服务，推进地质资料信息服务产业化。

第四、以法规形式要求各有关单位加强地质资料馆藏机构建设。加强对各级馆藏机构的考核和管理；建立注册地质资料师职业资格制度；推进地质资料管理向市县延伸。

第五、加大对地质资料信息化支持力度。推进地质资料数据中心建设；创新网络服务模式；加快地质资料信息服务集群化建设。

5 结论

    我国地质资料管理行政法规建设起步早，体系较为完善，但还存在系列不足，影响了地质资料管理与服务功能的发挥，需要进一步完善法规体系，核心是修订地质资料条例，解决汇交、服务、信息化、基础设施建设等关键问题，以促使回归公益性定位，提升服务能力。