编者按：本期《实物地质资料管理动态与研究》刊发的第一篇文章“实物地质资料管理行政法规与技术规范体系建设现状与工作建议”，论述了行政法规与技术规范体系构成，总结了建设历程与现状，分析了存在的不足，提出了完善体系的工作建议。刊发的第二篇文章“实物地质资料中心汇交监管平台运行现状分析”，简要介绍了地质资料汇交监管平台的目标，总结了实物地质资料中心落实监管平台工作情况和取得的进展，分析了存在的不足，提出了完善监管平台，提高实物地质资料接收、筛选工作建议。另外报道了几则实物地质资料管理服务工作简讯。

实物地质资料管理行政法规与技术规范

体系建设现状与工作建议

张业成 高鹏鑫

（国土资源实物地质资料中心）

摘要：行政法规与技术规范体系（以下简称“体系”）是支持与规范实物地质资料管理工作的基础。近年来，我国不断加强行政法规与技术方法体系建设，制定、发布了一系列与实物地质资料管理有关的法规、标准和规范，但是尚未形成比较完善的体系，这在一定程度上制约了实物地质资料管理工作的推进。基于这种情况，本文以研究体系的构成为核心，论述体系框架及我国体系建设的进展情况，分析存在的问题，提出完善体系的工作建议。

一、体系及体系框架

1.行政法规与技术规范释义

本文所说的行政法规是指广义的与实物地质资料管理有关的国家法律、行政法规、部门规章和规范性文件。

所谓法律，是由国家立法机关（全国人大及其常委会）制定或认可，由国家强制力保证实施，以规定当事人权利和义务为内容的具有普遍约束力的社会规范，如《中华人民共和国矿产资源法》等。所谓行政法规，是由国家行政机关制定的规范性文件，包括国务院制定和颁布的行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定和公布的地方性法规，如《地质资料管理条例》等。所谓部门规章及规范性文件，是国家最高行政机关所属的各部门、委员会（如国土资源部、国家档案局、省人民政府等）在自己的职权范围内发布的规定或调整部门管理事项的规范性文件，如《地质资料管理条例实施办法》、《实物地质资料管理办法》等。

本文所说的技术规范是指实物地质资料管理服务的技术标准(规范)与工作制度。技术标准(规范)是按照一定方法和程序制定的工作准则，是重复性的技术事项在一定范围内的统一规定，包括国家标准（国标）、行业标准（行标）和企业标准（企标），如《地质勘查钻探岩矿心管理通则》等。工作制度是部门或单位内部制定并正式印发的工作规程，用于指导、规范本部门或本单位管理和业务工作的文件，如《中国地质调查局地质调查资料管理办法》等。

2.实物资料管理行政法规与技术规范体系构成及层次关系

上述法律、行政法规、部门规章与规范性文件及技术标准(规范)、工作制度都是实物地质资料管理服务的规范文件，它们整合到一起，构成规范体系（图1）。在该体系中，由法律、法规、部门规章和规范性文件组成的行政法规是最高级别的规范，技术标准(规范)次之，再次是工作制度。体系的内部，同样存在这种由高到底的顺序——法规级别依次是法律、法规、部门规章及规范性文件；标准（规范）级别依次是国标、行标和企标。在体系中，低级别往往是高级别规范文件的具体和细化，如属于法规的《地质资料管理条例》是属于法律的《中华人民共和国矿产资源法》中关于地质资料管理的“第十四条、二十七条、二十八条”的具体和细化；属于规范性文件的《实物地质资料管理办法》又是属于法规的《地质资料管理条例》中关于实物地质资料管理的具体和细化。

二、行政法规与技术规范的作用

1.行政法规的主要作用

行政法规的主要作用是保障和规范实物地质资料行政管理工作，行政管理属政府职责范围的内容，包括工作体制、机制、机构设置与职能划分等，如《实物地质资料管理办法》，规定了实物地质资料管理工作主要遵循的基本原则、管理职能划分和基本工作程序，是建立实物地质资料管理机构、建设实物地质资料馆藏设施以及开展实物地质资料汇交、保管和服务的依据。另外还有一类行政法规属于部署实物地质资料管理服务专项工作的法规，如《国土资源部办公厅关于开展全国实物地质资料管理情况摸底调查工作的通知》(国土资厅发〔2009〕60号)、《国土资源部关于开展油气等原始和实物地质资料委托保管工作的通知》（国土资发〔2009〕102号）等，分别对全国实物地质资料管理情况摸底调查和实物地质资料委托保管工作进行了部署。

从适用范围来看，行政法规分为国家法规和地方法规，二者的从属关系是后者应服从于前者，即地方法规是国家法规在本行政区的具体、细化。例如，《地质资料管理条例实施办法》（国土资源部令第16号）规定，国土资源部依据国家政策，负责研究制定地质资料管理法规，省级国土资源主管部门负责贯彻执行国家有关地质资料管理的法规；因此，各省（区、市）应据本行政区实际情况，以国家法规为依据，制定适应本省（区、市）管理需要的规范性文件。

图1 实物地质资料管理行政法规与技术规范体系框架图

2.技术规范的作用和主要内容

技术标准主要用于规范实物地质资料业务管理工作，具体包括馆藏管理和服务。根据馆藏管理服务的工作内容与工作流程，技术规范主要包括：基础性标准规范、实物地质资料馆藏机构与委托保管要求、实物地质资料库房建设与主要设备要求、实物地质资料筛选采集方法、整理与保管方法、信息提取与数字化方法、服务产品开发与服务系统建设等（图2）。

图2 实物地质资料管理服务技术标准（规范）构成

从实物地质资料保管服务工作的实际需求出发，将所需的技术标准（规范）和工作制度进一步细化，其名称和主要内容见表1。不同的标准和规范，根据其内容、适用范围、成熟程度等，有的适合设立为国标或行标，有的适合为企标，有的适合作为单位内部的工作制度发布。

表1 实物地质资料馆藏管理服务主要技术标准（规范）

三、体系建设的发展历程与进展情况

1.上个世纪的建设历程

新中国成立后，我国开展了大规模的地质工作，产生了大量的实物地质资料。为了规范全国岩矿心管理工作，原地质部于1962年制定发布《岩矿心管理规定》，又于1979年和1990年进行了修改。修改后的《岩矿心管理规定》为地质矿产部规范性文件，从现场管理和库房管理两个方面对岩矿心管理的责任分工、整理、保管、缩减和有偿使用进行了规定。

1992年，原地质矿产部制定了《地质勘查钻探岩矿心管理通则》，并作为地质矿产行业标准（DZ/T0032—92）发布。该标准从技术层面非常详细地规定了地质勘查钻探岩矿心（含岩屑）的现场管理、缩减处理、移交入库和库房管理等内容，是一部适应当时管理机制，详细、可操作性强的技术标准。在该标准指导下大部分岩心得到有效保管，为地质勘查和地质科研发挥了重要作用。

与此同时，国家在更高的层次设计了实物资料管理政策法规。1986年发布了《中华人民共和国矿产资源法》，1996年进行了修改。涉及到实物地质资料管理的第十四条、二十七条、二十八条分别从地质资料的“汇交、保管和服务”角度对地质资料管理工作进行原则性规定，并特别强调了“岩矿心、测试样品和其他实物标本”等实物资料应按规定保护和保存。

2.本世纪的建设进展情况

2002年，国务院发布实施了《地质资料管理条例条例》（以下简称《条例》），2003年，国土资源部发布了《地质资料管理条例实施办法》（以下简称《实施办法》），2008年国土资源部发布了《实物地质资料管理办法》（以下简称《办法》）。这三项法规是整个实物地质资料管理政策法规与技术方法体系的核心与基础，以下统称为“三项基础法规”。

此外，近年来还陆续发布了二十多项部门规章及规范性文件，这些都是在三项基础法规的基础上，根据实际情况的细化和具体，内容上涵盖了汇交、保管和服务的方方面面（详见表2）。大体上分为三类：第一类是建立工作制度类的文件，包括《国土资源部关于加强地质资料汇交管理的通知》（国土资发〔2010〕32号）等；第二类是规范某项专门业务工作的文件，包括《国土资源部办公厅关于印发油气等原始和实物地质资料委托保管工作规则（试行）的通知》（国土资厅发〔2012〕24号）等；第三类是部署专项工作的文件，包括《国土资源部办公厅关于印发<重要地质钻孔数据库建设试点工作方案>的通知》（国土资厅发〔2012〕45号）等。

在技术标准和工作制度的制定方面，近年来地调局制定了《实物地质资料馆藏管理技术要求》（DD2010-05），主要内容是实物资料的接收、整理、建档编目、数字化、著录、服务等。其它与实物地质资料相关的标准包括《档案工作基本术语》（DA/T1—2000）、《地质资料档案著录细则》（DA/T 23—2000）等（表2）。在工作制度建设方面，实物中心制定了实物地质资料分类分级、筛选、收集、验收、建档、库藏保管、服务利用等暂行办法。

表2体系建设现状表

四、体系建设存在的主要问题

已有的政策法规和技术标准对推进实物地质资料管理工作发挥了重要作用——在各项政策的支持、推动下，实物地质资料管理体系初步形成、省级实物库建设稳步推进、实物资料汇交开始启动、实物资料委托保管工作逐步落实、实物资料服务工作开始起步；开展了多项实物资料管理专项工作，摸清了全国实物资料家底、掌握了全国地质钻孔基本信息、开展了重要钻孔数据库建设。但是目前实物资料管理行政法规与技术规范体系远不够完善，在一定程度上制约了实物地质资料管理工作。具体来讲，主要存在两方面的问题。

1.行政法规体系不完善

（1）对实物地质资料管理工作的保障能力不足

支撑实物地质资料管理工作的基础条件是经费来源、人员编制和馆舍建设。现有法规中，包括《办法》在内的多个规范性文件对省级实物地质资料馆藏机构建设均有要求，但弹性空间大、缺乏更为具体的实施措施和保障条件，加之各省（区、市）的重视程度和经济条件等因素，目前各省（区、市）工作进展情况参差不齐，一半的省（区、市）仅仅落实了管理职能，尚无馆藏设施建设计划；落实了管理职能的，也大都存在人员编制少、经费不稳定等问题，实物地质资料的管理责任难以落到实处。

（2）“三项基础法规”的配套政策不完善

三项基础法规的某些条款缺乏进一步细化的实施措施，使这些条款贯彻力度不大，甚至难以实施。如：《条例》第二十五条对境外资料的管理做出了原则性规定，但尚未有具体的《境外实物地质资料管理办法》出台；国家制定了《实物地质资料管理办法》，但大多数省尚未根据本省实际情况，制定实施细则；《实物地质资料管理办法》对各级实物馆藏机构的建设进行了规定，但目前没有具体的实物资料馆藏机构资质条件和库房建设标准，使得这些工作明显滞后于实物资料管理整体的发展。

（3）实物资料管理与矿产资源管理结合不紧密

通过地质资料汇交监管平台的实施，将成果、实物、原始三大类地质资料一体化管理并纳入矿业权审批已经取得了一定的成效，提高了汇交人的汇交积极性。但矿产资源管理是一项系统性工作，还涉及地勘单位的资质管理和地质工作项目管理等方面。而地质资料管理与地勘单位的资质管理和地质工作项目管理结合不够紧密，现有法规的处罚措施对汇交人缺乏约束力。如果将汇交人的实物库房建设纳入资质要求，将汇交行为纳入项目管理，势必能够大大加强地质资料的管理水平。

2.技术标准严重缺失

（1）标准老化

目前地勘单位主要应用《地质勘查钻探岩矿心管理通则》管理产生的岩矿心。该《通则》制定于20多年前，当时地质勘查单位属地矿系统垂直管理，与现在的“属地化”管理体制完全不同，该通则并不能适应现在实物地质资料管理的需要。如，关于“岩心移交入库”，规定岩心应向“大队岩心库”和“局级岩心库或地区岩心库”移交，现有体制下，“大队岩心库”即为现在的“基层单位岩心库”，而“局级岩心库或地区岩心库”并不存在，取而代之的是各省级岩心库和国家级岩心库；又如，关于“岩心的缩减与清除”的规定中，并无关于报批程序的具体规定，尤其是管理体制多次改革之后，基层单位在处理岩心过程中已经不清楚应如何申请、报批，要么私自缩减清除，要么该缩减的不敢缩减，该清除的不敢清除，任其自销自毁。

（2）标准缺失

目前，可以用于馆藏管理和服务利用的标准少之又少，只有一个行业标准，即《地质矿产勘查钻探岩矿心管理通则》和一个地调局的标准，即《实物地质资料馆藏管理技术要求》。其余标准仅仅部分内容与实物资料有关，对实物资料管理而言，具有参考价值，不具备实际使用价值。实物地质资料管理服务涉及的名词术语、机构建设、库房建设、设施设备、筛选采集、整理保管、信息化、服务利用等方面均无技术标准（规范）进行统一的规范。因此，可以说实物地质资料管理服务需要的技术标准（规范）是严重缺失的。

五、体系的完善建议

1.近期亟需制定或完善的行政法规和技术规范

（1）做好“三项基础法规”的细化工作

为确保“三项基础法规”能够贯彻执行，以下几个方面的内容需要进一步细化为具体的法规或技术标准：一是汇交方面，主要为实物资料的筛选标准的制定，统一全国馆藏机构的实物地质资料分级和筛选工作标准；二是保管方面，主要为委托保管和馆藏机构的建设；三是境外实物管理办法的研究和制定；四是省级《实物地质资料管理办法实施细则》的制定。具体情况见表3。

表3 实物地质资料管理政策体系完善方案

a.制定《馆藏机构资质条件与分级标准》

全国实物地质资料管理体系建设包括机构的建设和业务的建设，馆藏机构资质条件与分级的标准可以为省资料馆建设实物资料馆藏机构提供依据，也是规范全国实物资料馆藏机构建设的重要指标。《实物地质资料馆藏机构资质分级标准》，建议为地质矿产行标，建议对实物地质资料馆藏机构的资质条件和各级馆藏机构的分级进行规范，包括人员、馆舍建筑、设施设备、经费、业务工作等方面。

b.制定《实物地质资料库房建筑设计规范》

全国省级实物库建设已经取得显著进展，一半的省份已经或即将建库，亟需统一的库房建设标准进行规范，使已经建成的省份，依据该规范进行功能分区、设备配置，已经获批建设的，依据该规范进行设计，尚未取得进展的，依据该规范进行申请和报批。《实物地质资料库房建筑设计规范》主要内容包括库址选择、建筑设计、功能分区、设施设备、环境控制、安全防护等方面。

c.制定《实物地质资料筛选标准》

“筛选”是实物地质资料汇交管理中的重要环节，关系到实物地质资料馆藏机构库藏体系和库藏结构的构建。建议暂为地质调查标准，成熟后可升级为地质矿产行标。目前实物中心正在制定的“筛选工作要求”计划暂以部办公厅发文形式发布实行，该工作要求以分级管理（国家级、省级、基层单位）和分类筛选（基础调查类、地质勘查类、水工环类、地质科研类）相结合为主线，分别明确不同类型的地质工作项目（基础调查类、地质勘查类、水工环类、地质科研类）产生的实物地质资料的级别（国家级、省级、基层级）的划分标准，并明确分级管理的基本职能分工和工作程序。

d.制定《境外实物地质资料管理办法》

境外的实物具有重大的归档和利用价值，尤其在和国内进行对比研究、成果验证、展览展示、科普教学等方面具有重要意义。建议尽快出台《境外实物地质资料管理办法》。境外项目产生的实物资料的管理受项目所在国法规制度制约，具有出入境困难和运输费用高等特点。办法应明确以下几项内容：第一，管理原则与管理对象；第二，职能分工，包括国土资源部和省级国土资源主管部门的分级管理职责，国外项目的组织管理部门的协助汇交职责；第三，境外实物地质资料的汇交内容、工作流程等。

（2）修订《岩矿心管理通则》

修订《地质勘查钻探岩矿心管理通则》的目的是使之适应当前的实物资料管理体制机制。重点修改涉及机构设置和职能分工的第3部分（移交与入库）、第4部分（缩减与清除）和第5部分（岩矿心的管理）。一是将实物地质资料馆藏机构纳入到标准中，从新梳理馆藏机构和地勘单位之间的职责分工；二是根据新的职责分工，建立新的工作流程，主要包括实物汇交流程和实物处理报批流程；三是修改旧的分级管理机制，根据现有法规，建立新的两级管理、三级保管机制。

（3）就专项工作出台相应的工作规范

目前已经部署了实物地质资料摸底调查、钻孔基本信息清查、实物地质资料清理试点、重要钻孔数据库建设试点和实物资料委托保管等工作。无论是从政策的延续性，还是未来专项工作在全国铺开的实际需要，建议下一步，以部发文的形式，印发《重要钻孔数据库建设工作规范》、《实物地质资料清理工作规范》和《实物地质资料委托保管工作规则》，对三项工作涉及的任务分工、工作方法、相关技术指标和工作考核进行统一规定。

（4）制定完善的馆藏管理工作制度

馆藏管理工作制度是“接地”政策，是馆藏管理人员直接使用的工具，直接关系到馆藏管理人员的工作成效，有必要进一步修改完善已有的各项库藏管理暂行办法，使之成为馆藏机构成熟、实用的工作制度，并且正式发布实施。包括：《实物地质资料分类分级办法》、《实物地质资料采集办法》、《实物地质资料整理办法》、《实物地质资料保管办法》、《实物地质资料建档、编目、著录办法》和《实物地质资料服务利用办法》，各项工作制度的主要内容见表1。

2.远期规范体系建设

远期实物地质资料管理工作的发展趋势是向信息化迈进，实物资料数字汇交、集成和服务成为大趋势。因此实物资料信息化涉及的各种技术标准，势必成为未来规范体系建设的重点。

（1）适时修改完善“三项基础法规”

“三项基础法规”中的每一条、每一款都可能涉及到一项重要的业务工作，都可以延伸出一项专门的规范性文件或技术方法，因此，“三项基础法规”关系着实物资料管理工作的发展大局和方向。建议今后如果时机成熟，可以结合实际情况对“三项基础法规”中的部分内容进行修改或完善。完善的重点包括四个方面：一是完善实物资料分级管理体系建设；二是落实管理需要的人力、财力、物力的来源；三是将实物地质资料管理纳入地勘单位资质管理、矿业权审批与地质工作项目管理；四是细化对违法行为的惩罚措施，加大惩罚力度。

（2）研究制定《实物地质资料数字汇交办法》

将全部的实物资料都入库妥善保管是不现实的，将大量实物缩减、埋藏乃至销毁又会造成不可估量的信息损失。开展实物资料数字汇交是解决这一矛盾的最好办法。虽然在现在情况下，尚不具备开展这项工作的条件，但不久的将来，这项工作势在必行。为了未雨绸缪，建议提前谋划研究《实物地质资料数字汇交办法》，重点研究以下内容：一是国家、省两级国土资源主管部门及其地质资料馆藏机构的职责分工；二是数字汇交的工作程序和信息构成；三是信息系统的运行和维护，四是数字资料的服务利用。

（3）实物资料信息化相关技术标准

针对实物地质资料信息化的大潮流，数字汇交和数字服务是未来的发展趋势。实物资料信息化管理的基础是实物信息提取技术标准和集成技术标准。前者为《实物地质资料扫描数字化规范》，后者为《实物地质资料数据库标准》，建议均为国土资源部数字国土工程标准。

《实物地质资料扫描数字化规范》是开展虚拟岩心库建设、实物地质资料数字汇交等工作的重要参照依据，可参考《图文地质资料扫描数字化规范（试行）》（SZ 1999001-2000）制定，对实物地质资料扫描数字化过程中的文件组织、数据制作、目录编制及数据保存的一般方法和质量要求等进行规定。

《实物地质资料数据库标准》是实物资料信息集成的重要标准，其制定可参考《多目标区域地球化学调查数据库标准》（DD2010-04），主要内容应包括：术语和定义、命名和编码规则、数据分类、数据库结构、数据表结构等等。

六、结语

实物地质资料规范体系的完善不是一蹴而就的，要准确把握实物地质资料管理工作的现状和存在的问题，明确未来每个阶段的发展目标，根据政策需求的轻重缓急，分阶段、分步骤地部署工作。对于亟需的政策，要优先研究制定，未来工作进展到一定程度才需要的政策，可以提前谋划，做好准备。结合政策体系的发展现状、存在的问题，以及实物地质资料管理工作整体的发展规划，本文在结束全篇之处，提出政策体系的总体完善方案表（表4），以期为管理部门规划下一步政策的制定 、完善工作提供参考。

表4 实物地质资料管理规范体系完善方案表

注：“亟需”是指当前实际工作已经涉及，需要立即制定或修改的； “远期”是指随着工作的不断推进，远期工作中需要制定或修改的。